Projet de loi relatif à la politique de santé publique
présenté en Conseil des Ministres le 21 mai 2003
Alcool, tabac: des drogues à part


« L’alcool et le tabac sont les drogues dont l’usage est le plus répandu. ». Cette phrase, extraite de l’exposé des motifs du projet de loi relatif à la politique de santé publique présenté en Conseil des Ministres le 21 mai dernier, risque de susciter une certaine émotion au Parlement [Lire]. Depuis un an, la Représentation Nationale s'oppose à cette assimilation de l'alcool à une drogue, cherchant au contraire à favoriser son commerce avec l'assentiment du gouvernement. Le projet de loi constituerait donc une mise au point salutaire face à cette dérive. Hélas, à étudier le projet plus en détail, on constate que l’objectif n’est pas tant de traiter l’alcool comme une drogue que de le faire échapper aux politiques de lutte contre l’addiction.

L’assimilation de l’alcool à une drogue

Depuis la prohibition des stupéfiants en 1916, les politiques françaises de lutte contre les drogues sont structurées autour de la notion de produit. Il y a les drogues illicites, les stupéfiants, dont le commerce est largement interdit. Et puis il y a les drogues licites, alcool et tabac, dont le commerce est favorisé. Il en résulte une certaine contradiction entre les messages favorables à la consommation d’alcool et les sanctions pénales encourues par les usagers de cannabis, contradiction qui a fini par rendre peu lisible les politiques françaises de santé publique.

Une des grandes avancées de ces dernières années a été la réorganisation de l’action publique autour de la notion de comportement, abus ou dépendance, et non plus de produit. C’est le rapport Roques qui ouvre la voie en 1999 (Bernard ROQUES, Rapport au Secrétaire d'État à la santé, la dangerosité des drogues, éd. O. Jacob - La doc. Fr., 1999), puis cette évolution est consacrée par le plan triennal de lutte contre la drogue, 1999-2001 [|ire]. Plus que le statut juridique du produit, c’est le type de consommation qui détermine la réponse publique. La différence entre drogue illicite et drogue licite s’estompe, au grand dam des producteurs de tabac et surtout d’alcool dont le poids économique est considérable.

Depuis le printemps 2002, cette orientation est critiquée. Le Parlement souhaite réorienter les politiques publiques en fonction du statut juridique des produits. L’assimilation de l’alcool a une drogue est écartée au profit d’un discours fondé sur le statut légal des différentes substances. On affirme que, si certaines drogues sont illicites, c’est parce qu’elles sont dangereuses, tandis que, si d’autres sont licites, c’est qu’elles le sont moins. Cette orientation se traduit par une rigueur accrue à l’encontre des usagers de stupéfiants et par la promotion du commerce de l’alcool. La modification de la réglementation des bouilleurs de cru [|ire] et, plus discrètement, les mesures en faveur des débits de boissons [Lire] sont autant d'exemple de cette complaisance. Toutes les dispositions instaurées depuis près d'un siècle pour réduire l'abus d'alcool deviennent soudain de simples tracasseries administratives, obsolètes, inutiles pour lutter contre l'alcoolisme.

La déclaration solennelle assimilant l'alcool a une drogue a donc de quoi surprendre. Mais ceux qui espèrent un retour à la cohérence sanitaire de la politique française des drogues seront déçus. Si l’ambition affichée est forte, l’action est modeste. Un seul article du projet de loi concerne l’alcool. Il propose d’admettre plus largement l’action en justice des associations d’intérêt public pour assurer le respect de la loi Évin [Lire]. Outre l'ANPA, dont l'objet statutaire est la prévention des risques et des conséquences de l'alcoolisation, le projet envisage d'admettre l'action des associations de consommateurs agréées et des associations familiales.

La justification de cette mesure vaut son pesant d’or. On explique en effet que c’est grâce à ces associations que la loi Évin a pu être respectée. Nous remarquerons cependant que si les associations ont pris une telle importance dans le domaine de la prévention de la dépendance, c’est parce qu’elles ont pallié les carences des pouvoirs publics, incapables d’assumer les conséquences politiques d'une politique de santé publique face aux producteurs de drogues licites.

De façon plus concrète, la portée de la mesure parait bien limitée. Depuis dix ans, le Parlement a vidé de sa substance la loi Évin dans ses aspects touchant à la publicité des alcools. À la différence du tabac, il y a donc peu d'obligations à faire respecter. En outre, le projet de loi restreint le domaine de compétence des associations de consommateurs aux seules infractions relatives à la production, à la distribution et à la publicité de boissons alcoolisées (art. L.3351-1 à L.3351-7 C. sant. pub.), les associations familiales pouvant, en outre, se constituer parties civiles dans le cadre de la protection des mineurs (L. 3353-1 à L.3353-6 C. sant. pub.). La police des débits de boissons, conditions d'ouverture et d'exploitation, échappe en revanche à ces associations.

Que l’alcool soit de nouveau considéré comme une drogue n’a finalement qu’un effet marginal sur sa promotion et le développement de son commerce d’autant que cette assimilation ne doit pas faire illusion. Si le projet de loi fait de l’alcool une drogue, c’est pour le retirer immédiatement de la lutte contre les addictions.

Une stratégie de diversion

Le projet de loi présenté en conseil des ministres prévoit l'instauration de « plans nationaux de santé publique » dans cinq domaines, la lutte contre le cancer, la réduction des risques sanitaires de la violence, des comportements à risque et des conduites addictives, la prévention des risques pour la santé liés à l’environnement, l’amélioration de la qualité de vie des personnes atteintes de maladie chroniques et l’amélioration de la prise en charge des maladies rares.

L'alcool étant considéré comme une drogue, on pouvait s'attendre à ce qu'il soit appréhendé dans le cadre de la lutte contre les conduites addictives ; il n'en est rien. Le projet rattache en effet la problématique de l'alcool à la lutte contre le cancer. C'est un Institut National du Cancer qui sera chargé de la prévention de ce fléau et donc, en principe, de la lutte contre l'alcoolisme. En clair, le problème avec l’alcool c’est le cancer, pas l’alcoolisme ! L'alcool peut ainsi sortir du champ de compétence de la MILDT, qui avait joué un rôle moteur dans l’organisation de l'action publique autour de la notion de comportement à risque, et échapper à l'infamie d'une assimilation aux stupéfiants.

Le projet de loi s'inscrit bien dans une perspective de diversion visant à soustraire l'alcool aux politiques de lutte contre les drogues. Le projet se détache plus encore de la notion de comportement et de dépendance pour réorganiser l'action publique autour du statut légal des drogues. Par ce subterfuge, le gouvernement peut déclarer qu'il combat les dangers de l'alcool pour la santé publique... tout en rassurant des viticulteurs qui refusent d'être comparés à des dealers.


Finalement, c'est sur le volet stupéfiants et tabac que le projet est le plus convaincant. On se félicitera d'abord de la proposition visant à abroger l'article L.3411-4 du Code de la santé publique relatif au fantomatique Institut national de l'enseignement, de la recherche, de l'information et de la prévention sur les toxicomanies (INERIPT). Prévu par une loi de 1987, cet institut n'a jamais vu le jour. Le texte n'avait pourtant pas été abrogé lors de la re-codification du code de la santé publique en juin 2000 [Lire], mais son directeur pressenti à l'origine doit approcher de l'âge de la retraite. Quant au tabac, les mesures sont plus sérieuses. La prohibition des "paquets-enfants" de moins de 19 cigarettes, l'instauration d'une responsabilité pénale des personnes morale en cas d'infraction aux articles L. 3511-2 à L. 3511-6 du code de la santé publique relatifs à la commercialisation et à la promotion du tabac sont bienvenus, même si la jurisprudence récente a, en partie, résolu les problèmes juridiques posés par la responsabilité des fabricants de tabac.

Avec beaucoup de lucidité, le gouvernement déclare dans ce projet de loi: "Résultat d’un usage ancien et largement répandu, les drogues licites sont les premières causes de mortalité évitables en France, avec 60 000 décès annuels attribuables au tabac et 45 000 à l’alcool". Les mesures proposées ne sont malheureusement pas à la hauteur des enjeux si bien décrits.