Cannabis - définition - teneur en THC - Culture du chanvre industriel
Cour de Justice des Communautés Européennes, 16 janvier 2003(C462/01) - Extraits
LA COUR (cinquième chambre),
1. Par décision du 8 novembre 2001, parvenue à la Cour le 3 décembre suivant, le Halmstads tingsrätt a posé, en application de l'article 234 CE, trois questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 28 CE et 30 CE ainsi que de la réglementation communautaire applicable à la culture et au commerce du chanvre.
32. Il y a lieu de constater, d'une part, que l'interdiction qui découle de la législation suédoise relative aux stupéfiants de cultiver et de détenir du chanvre industriel couvert par l'organisation commune de marché dans le secteur du chanvre porte directement atteinte à cette organisation commune.
33. En effet, cette interdiction prive les agriculteurs établis en Suède de toute possibilité de réclamer le bénéfice de l'aide qui est instituée par le règlement n° 1308/70 et dont les conditions d'octroi sont fixées par le règlement n° 619/71.
34. Il convient de constater, d'autre part, que la législation suédoise relative aux stupéfiants ne poursuit pas un objectif d'intérêt général qui ne serait pas couvert par l'organisation commune de marché dans le secteur du chanvre.
35. Le gouvernement suédois fait valoir à cet égard que la législation nationale en cause est nécessaire pour atteindre l'objectif de protection de la vie et de la santé des personnes et est justifiée par le fait que le cannabis constitue un stupéfiant selon la convention de l'Organisation des Nations unies de 1961 sur les stupéfiants. Selon ce gouvernement, les règles communautaires en matière d'agriculture, telles que celles de l'organisation commune de marché établie dans le secteur du chanvre, ont un objectif autre que celui poursuivi par la législation suédoise, qui est de garantir un niveau élevé de protection de la santé publique.
36. Toutefois, il ressort des deux premiers considérants du règlement n° 1430/82 que les risques pour la santé humaine que comporte l'usage des stupéfiants ont précisément été pris en compte dans le cadre de l'organisation commune de marché dans le secteur du chanvre.
37. À cet effet, l'article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 1308/70 limite l'aide accordée par la Communauté au chanvre produit à partir de semences de variétés offrant certaines garanties en ce qui concerne la teneur en substances inébriantes du produit récolté. Ces garanties sont déterminées par l'article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 619/71, qui fixe la teneur maximale en THC admissible pour le chanvre éligible à l'aide communautaire.
38. Il s'ensuit que les règlements n°s 1308/70 et 619/71 s'opposent à une législation nationale telle que celle au principal.
40. Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions préjudicielles, telles que reformulées, que les règlements n°1308/70 et 619/71 doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une législation nationale qui a pour effet d'interdire la culture et la détention du chanvre industriel visé par lesdits règlements.

Par ces motifs, LA COUR, dit pour droit: 1) Les règlements (CEE) n° 1308/70 du Conseil, du 29 juin 1970, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lin et du chanvre, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2826/2000 du Conseil, du 19 décembre 2000, relatif à des actions d ' information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur, et (CEE) n° 619/71 du Conseil, du 22 mars 1971, fixant les règles générales d ' octroi de l ' aide pour le lin et le chanvre, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1420/98 du Conseil, du 26 juin 1998, doivent être interprétés en ce sens qu ' ils s'opposent à une législation nationale qui a pour effet d ' interdire la culture et la détention du chanvre industriel visé par lesdits règlements.
La prohibition absolue du cannabis n'est pas conforme au droit européen

Nous avons déjà eu l'occasion d'évoquer l'affaire Hammarsten il y quelques mois en soulignant son importance au regard du droit français[Lire]. L'arrêt rendu par la Cour de Justice des Communautés Européennes le 16 janvier confirme cet intérêt puisqu'il remet en cause la définition actuelle du cannabis et son classement sur la liste des stupéfiants sans référence au THC, le principe actif de la plante.

M. Hammarsten est membre du "Hampanätet", une association suédoise qui milite pour la promotion du chanvre licite, mais dont la proximité avec les partisans de la légalisation du cannabis est évidente [lire]. Après avoir vainement demandé à l'administration suédoise l'autorisation de cultiver du cannabis "industriel" titrant moins de 0,3% de THC, il en plante un hectare. Poursuivi pour infraction à la législation sur les stupéfiants, il conteste la conformité du droit suédois au regard des règlements communautaires relatifs au marché du chanvre et du lin. C'est à cette question préjudicielle que répond l'arrêt du 16 janvier.

La CJCE donne gain de cause à M. Hammarsten. Elle affirme que le droit communautaire ne permet pas d'interdire la culture des variétés de cannabis dont la teneur en THC est inférieure à 0,3% (0,2% aujourd'hui). Les États doivent donc adapter leur législation afin que l'exploitation industrielle de ces variétés soit possible. Incidemment, la Cour de Luxembourg conteste l'intérêt de la prohibition totale du cannabis dans une perspective de santé publique. Pour comprendre la portée exacte de cet arrêt il convient de rappeler les différentes définitions du cannabis et les différents régimes juridiques auxquels cette plante est soumise.

On a longtemps distingué deux sortes de chanvres, le chanvre "à fibres", destiné à l'industrie, et le chanvre "à drogue", le cannabis. Aujourd'hui on estime que ces deux sortes de chanvres sont en fait une même espèce: le cannabis sativa. Chanvre "à drogue" et chanvre "à fibres" contiennent tout deux du THC, mais la concentration de cette substance est très différente d'une variété à l'autre. Le THC est présent à l'état de trace dans certaines variétés tandis qu'il atteint plus de 10% dans d'autres. Plus encore, la teneur en THC n'est pas la même dans toute la plante. Le THC se concentre dans les fleurs des plantes femelles, la tige ou les feuilles ayant une toxicité plus faible.

Dans une perspective de santé publique, seule la prohibition de certaines parties de la plante de cannabis ou de certaines variétés de cannabis pourrait se justifier. Le droit international en tient compte puisqu'il ne classe comme stupéfiant que "les sommités florifères ou fructifères de la plante de cannabis" (art. 1, 1, b) de la Convention Unique de 1961). En droit international, cultiver du cannabis en le récoltant avant la floraison ne constitue pas un acte prohibé. Le commentaire officiel de la Convention Unique de 1961 précise d'ailleurs que "les cigarettes de marijuana contenant une matière tirée seulement de ses feuilles (ou de ses graines) ne sont pas soumises aux dispositions concernant le cannabis" (Commentaire officiel, p. 3).

Le droit européen, quant à lui, distingue selon les variétés de chanvres. Le Traité CE inclut dans le marché commun le "Chanvre (Cannabis sativa) brut, roui, teillé, peigné ou autrement traité, mais non filé; étoupes et déchets (y compris les effilochés)" (art. 57 de l'annexe I du traité CE). Chanvre et cannabis sont bien synonymes dans cette définition et, depuis 1970, leur culture est subventionnée.Toutefois, afin d'éviter le détournement de la culture licite vers le trafic de stupéfiants, le droit européen fixe une limite à la teneur en THC des variétés subventionnées. Cette limite est progressivement abaissée pour atteindre aujourd'hui 0,2% de THC. Le droit européen prévoit encore que les États doivent soumettre cette production à des contrôles afin d'éviter les détournements. Il y a donc à la fois une volonté de développer le commerce du chanvre et le souci de ne pas porter atteinte à la santé publique.

Les deux définitions, internationales et européennes, ne sont pas identiques, mais elles ne sont pas pour autant contradictoires. La définition internationale, qui trouve son origine dans la convention de Genève de 1925, est plus empirique tandis que la définition européenne est plus objective en ce qu'elle fait directement référence au potentiel de dangerosité de la plante. La difficulté ne vient pas tant de cette différence que du fait que plusieurs pays européens, dont la Suède, classent comme stupéfiant l'ensemble de la plante de cannabis sans aucune distinction selon la partie de la plante, fleurs, fruits ou feuilles, ou la teneur en THC.

Aucun impératif juridique ou sanitaire n'impose cette généralisation de la prohibition. Elle s'explique par des raisons d'ordre pratiques et idéologiques. En pratique, le classement généralisé du cannabis facilite les poursuites. Le trafic de stupéfiants est constitué dès que l'on est en présence de cannabis, sans avoir à s'interroger sur son origine licite ou non ou sur sa teneur en THC. La cour de cassation affirme ainsi avec constance que le taux de THC est indifférent pour constater une infraction à la législation sur les stupéfiants (crim. 5 févr. 1998, pourvoi n°97-82890 ; crim., 16 janv. 2002, pourvoi n°01-83987). Elle s'appuie sur l'absence de référence au THC dans la Convention Unique de 1961, tout en oubliant un peu vite que cette convention ne vise que les fleurs et les fruits . D'un point de vue idéologique ensuite, les partisans de la prohibition souhaitent une interdiction absolue du cannabis, le stupéfiant le plus consommé au monde.

Si le classement de toutes les variétés n'est pas nécessaire d'un point de vue juridique ou médical, comme le cannabis et le chanvre ne font qu'un, ce classement fait obstacle au marché commun européen du chanvre. En droit français, des dérogations sont prévues en faveur de certaines applications industrielles pour les variétés de cannabis "dépourvues de propriétés stupéfiantes" (art. R.5181 in fine Code sant. pub.), tandis qu'en droit suédois aucune dérogation de ce type n'est possible. La censure était donc inévitable. Pour y échapper le gouvernement avait bien invoqué les nécessités de la santé publique. Mais la législation européenne actuelle tient déjà compte de ces nécessités en limitant strictement les variétés de cannabis susceptibles d'être subventionnées. Là encore, la législation suédoise est incompatible avec le droit européen.

Quant au droit français, il ne devrait pas encourir les mêmes reproches puisqu'il envisage l'exploitation industrielle du chanvre. Néanmoins, la police et les tribunaux poursuivent pour infraction à la législation sur les stupéfiants des personnes qui font commerce de chanvre licite, qu'il s'agisse de libraires vendant des ouvrages en faveur de l'utilisation du "chanvre bio", de vendeurs ou de détenteurs de graines de chanvre licite ou de producteurs de boissons à base de chanvre. Lorsque les variétés concernées sont dépourvues de propriétés stupéfiantes, ces poursuites constituent une entrave au commerce. Il faudrait donc modifier le classement du cannabis pour ne retenir comme stupéfiant que les variétés dont le taux de THC est supérieur à 0,2%.

Les services répressifs justifient pourtant ces poursuites par la nécessité de lutter contre l'incitation à l'usage de drogue. Le véritable enjeu du débat est là. Selon la CJCE, la promotion du chanvre industriel n'a pas d'incidence sur la lutte contre la drogue. Selon la Suède ou la France, cette promotion peut rejaillir sur le cannabis consommé en tant que drogue. Et force est de reconnaître que les promoteurs du "cannabis industriel" sont bien souvent des partisans de la dépénalisation de l'usage récréatif du cannabis. Leur combat en faveur du chanvre industriel est destiné à montrer l'inanité du classement du cannabis en tant que stupéfiant. En leur donnant gain de cause, la CJCE vient de leur offrir une victoire aussi incontestable que redoutée par les partisans de la prohibition. Le classement actuel des stupéfiants doit peu à la science et beaucoup aux préoccupations diplomatiques, économiques ou idéologiques. Les partisans de la prohibition craignent que les critiques contre ce classement ne se multiplient, les obligeant à justifier des décisions souvent opaques.

Nous n'avons jamais fait mystère de notre opposition à la prohibition. Il s'agit d'un dogme, d'un système d'inspiration religieuse qui s'avère incapable de lutter efficacement contre l'abus de drogues et qui est dangereux pour les libertés individuelles et la santé publique. Mais si le recours à l'interdit pénal n'est pas un moyen d'action adapté pour lutter contre la drogue, le but poursuivi par la prohibition est tout à fait légitime. Une politique de santé publique doit limiter l'abus de drogues, non le favoriser. On peut se féliciter de voir rappelé que l'interdiction absolue du cannabis n'a aucun intérêt en termes de santé publique, on regrettera que la CJCE n'ait pas pris en compte les dangers du prosélytisme associé au commerce du chanvre licite.

Au-delà de cette remarque, l'arrêt du 16 janvier 2003 s'inscrit dans une action plus vaste des institutions européennes qui vise à instaurer une logique commerciale sur le chanvre. Dans l'arrêt Siberië (CJCE, 29 juin 1999, C-158/98 ), la cour a déjà admis l'assujettissement à la TVA des ventes de cannabis dans les coffee-shops hollandais afin d'éviter une distorsion dans la concurrence avec les drogues licites, alcool ou tabac. Pour sa part, la Commission a engagé une procédure d'infraction contre la Grèce parce que l'interdiction d'utiliser le terme cannabis ou le dessin d'une feuille de cannabis est un obstacle au développement commercial du chanvre licite (Commission Européenne, DGXV, Single Market News, n°24, déc. 2000). Il ne faudrait pas que l'alternative à la prohibition soit la vente commerciale du cannabis.